[CS 05 – 06/2019] SƠ LƯỢC VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) VÀ NHỮNG RỦI RO PHÁP LÝ CÒN TỒN TẠI TẠI VIỆT NAM

Huỳnh Thị Mỹ Linh (K18501) & Trần Hiếu Ngân (K18502C),

Sinh viên Đại học Kinh tế – Luật, ĐGQG Tp HCM

  1. Khái niệm và vài nét sơ lược về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Theo khoản 1, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP: Public – Private Partnerships) được định nghĩa là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.

Theo The PPP Knowledge Lab[1], PPP được hiểu là một hợp đồng dài hạn giữa  tư nhân và chính phủ nhằm cung cấp tài sản và dịch vụ công. Trong đó, tư nhân chịu rủi ro và có trách nhiệm quản lý, tiền công được tính theo năng suất làm việc.

Trong môi trường toàn cầu ngày càng cạnh tranh, các chính phủ trên thế giới đang tập trung vào những cách thức mới để tìm vốn cho các dự án, xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ. PPP dần trở thành một công cụ phổ biến cùng kết hợp những thế mạnh của cả hai khu vực công tư. Sự tham gia đầu tư tư nhân có thể xem là phương cách phân bổ và sử dụng các nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả, vốn tư nhân bổ sung cho nguồn vốn nhà nước, giải phóng nguồn vốn nhà nước dùng cho đáp ứng các nhu cầu khác, làm tăng hiệu quả vốn đầu tư xã hội[2].

  1. Phân loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư được phân ra thành bảy loại, gồm: BOT (Build – Operate – Transfer), BTO (Build – Transfer – Operate), BT (Build – Transfer), BOO (Build – Owner – Operate), BTL (Build – Transfer – Lease), BLT (Build – Lease – Transfer), O&M (Operation – Management).

BOT (hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao[3])  là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

BTO (hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh[4]) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.

BT (hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao[5])   là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có) để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện Dự án khác.

BOO (hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh[6]) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án sở hữu và được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư

BTL (hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ[7])  là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

BLT (hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao[8]) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

O&M (hợp đồng Kinh doanh – Quản lý[9])  là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.

  1. Rủi ro pháp lí trong các hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam

Từ năm 1994 đến nay, PPP đã có những đóng góp nhất định trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống nhân dân. Đặc biệt PPP ưu tiên đầu tư vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: Đường bộ, cầu đường bộ, nhà máy điện, nước, y tế, giáo dục, công nghệ thông tin,…Tuy nhiên thực tiễn triển khai cho thấy còn nhiều rào cản cần vượt qua để nâng cao hiệu quả và phát triển hình thức PPP cho giai đoạn tới[10]. Ngoài những khó khăn về lựa chọn nhà đầu tư, thu hút đầu tư nước ngoài, huy động vốn hay hoàn vốn và các rủi ro khác trong quá trình thực hiện dự án thì rủi ro pháp lí cũng là một rào cản lớn. Dưới đây là một số trường hợp cụ thể:

2.1 Sự thiếu thống nhất về luật định

Hiện tại vẫn chưa có văn bản luật cụ thể quy định về các hình thức đầu tư PPP mà chỉ dừng lại ở mức nghị định của chính phủ. Do đó hành lang pháp lí của hoạt động này còn phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật ngân sách,…[11] Việc chưa có sự thống nhất về cơ sở pháp lí giữa nghị định với các văn bản luật hay giữa các nghị định với nhau là một trong những nguyên nhân làm chậm quá trình triển khai dự án.

Đại diện Vụ quản lí đầu tư BOT điện thuộc Tổng cục Năng lượng, Bộ Công Thương cho biết một trong những khó khăn khi thực hiện dư án là xung đột pháp lí. Tại Khoản 1, Điều 37, nghị định số 15/2015/NĐ-CP cho phép khi dự án BOT có nhà đầu tư nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài nhưng hiện nay những vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định của Luật Đất đai[12]. Như vậy,  mâu thuẫn ở đây là sự chưa thống nhất giữa luật và nghị định.

2.2 Chưa có khung pháp lí về việc hoàn vốn trong đầu tư cơ sở hạ tầng

Thực tế cho thấy Chính phủ vẫn chưa có khung pháp lí nào điều chỉnh phí đường cao tốc, quy định phí và phương thức thu phí hoàn vốn cho đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không và đường sắt[13]. Trong khi đó, theo quy định hiện hành, mức phí đã có trong hợp đồng nhưng lại không có tính chất ràng buộc. Khi điều chỉnh mức phí, doanh nghiệp phải thông qua Bộ Tài chính hoặc UBND Tỉnh và có chấp thuận hay không nằm ngoài tầm kiểm soát của doanh nghiệp[14].

     Việc đặt trạm thu phí chưa hợp lí sẽ khiến dư luận bức xúc nhưng các cơ quan thẩm quyền cũng không có quyết định cụ thể, điều đó có thể gây khó khăn lớn trong quá trình hoàn vốn cho doanh nghiệp.

Đã có trường hợp nhà đầu tư BOT muốn trả lại dự án như Cầu Phú Mỹ (TP. Hồ Chí Minh) do thiếu quy hoạch trạm thu phí trước khi quyết định cho đầu tư BOT. Cho đến khi triển khai mới thấy không thể xây thêm trạm thu phí chồng lấn trên xa lộ Hà Nội, vì thế phải chuyển sang phương thức đầu tư – chuyển giao (BT)[15].

 2.3 Sự thiếu ổn định trong chính sách chính phủ

Các nhà đầu tư khá quan ngại về tính ổn định của các chính sách của chính phủ khi trong vài năm có đến vài nghị định được điều chỉnh. Ví dụ trong 3 năm đã có một vài sự thay đổi trong chính sách khi nghị định số 15/2015/NĐ-CP đã chuyển sang nghị định số 63/2018/NĐ-CP về hình thức PPP.  Nhưng một dự án đầu tư PPP lại có thời gian đầu tư tương đối dài và cần sự ổn định. Cho nên việc chuyển đổi này khiến không ít  nhà đầu tư lúng túng, đồng thời các sở, ngành quản lí dự án cũng vướng mắc trong việc áp dụng, không nắm được hết vai trò, trách nhiệm của mình trong quá trình giám sát thực hiện.

  1. Kết luận

Nhìn chung, đầu tư theo hình thức đối tác công tư là mô hình phổ biến ở Việt Nam, đặc biệt là mô hình BOT và BOO, vì có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ và sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, một trong những những thách thức lớn đối với Việt Nam là hành lang pháp lý về mô hình này chưa hoàn thiện.Do đó, các nhà đầu tư, nhà hoạch định chính sách nhà nước cần nghiên cứu, thẩm định nhiều hơn để sớm ban hành các văn bản luật, văn bản hướng dẫn tạo nên một hành lang pháp lý an toàn, đảm bảo quyền lợi cho các bên tham gia.


Tài liệu tham khảo:

1.Văn bản pháp luật

1.1. Nghị định 63/2018/NĐ-CP Quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư

2. Websites tham khảo:

2.1. https://pppknowledgelab.org/

2.2. http://www.xaydung.gov.vn

2.3. www.vass.gov.vn

2.4. http://enternews.vn/

2.5. http://www.vjol.info/

2.6. http://tapchitaichinh.vn/

3.Tài liệu tham khảo khác

3.1. Tạp chí Kinh Tế Đối Ngoại số 74 (06/2015)


[1] The PPP Knowledge Lab là một tổ chức được thành lập bởi Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (EBRD), Ngân hàng Phát triển Liên Châu Mỹ (IaDB) Ngân hàng Phát triển Hồi giáo (IsDB), và Nhóm Ngân hàng thế giới (WBG), cùng với sự hỗ trợ từ Quỹ Tư vấn Phát triển Hạ tầng theo hình thức đối tác công – tư (PPIAF). The PPP Knowledge Lab cung cấp mọi kiến thức, thông tin về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

[2] Theo Nguyễn Thanh Hoàng, Tạp chí Kinh Tế Đối Ngoại số 74 (06/2015).

[3] Khoản 3, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[4] Khoản 4, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[5] Khoản 5, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[6] Khoản 6, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[7] Khoản 7, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[8] Khoản 8, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[9] Khoản 9, Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP.

[10] Nguyễn An Hà, “Rào cản trong Hợp tác công tư ở Việt Nam”, Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam: http://bit.ly/2UF76dH

[11] Nguyễn An Hà, “Rào cản trong Hợp tác công tư ở Việt Nam”, Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

[12] Song Nhi,”Khó triển khai PPP… vì xung đột pháp lí”, Diễn đàn doanh nghiệp: http://enternews.vn/kho-trien-khai-ppp-vi-xung-dot-phap-ly-107629.html

[13] Phạm Thị Hương, “Hợp tác công tư – giải pháp tài chính cho xây dựng cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”, Diễn đàn khoa học: http://www.vjol.info/index.php/TC/article/viewFile/24363/20809

[14] Nguyễn An Hà, “Rào cản trong Hợp tác công tư ở Việt Nam”, Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.

[15] Phạm Quốc Trường, “Khung chính sách cho mô hình Hợp tác công tư ở Việt Nam”, tapchitaichinh.vn: http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu–trao-doi/trao-doi-binh-luan/khung-chinh-sach-cho-mo-hinh-hop-tac-cong-tu-o-viet-nam-54404.html